composizione delle coalizioni hanno riguardato i governi che, a di minoranza due o pi partiti di c

sabaudo (1848-1861), inaugurato dopo la concessione dello Statuto da parte di Carlo Alberto, a fornire un modello parlamentare al sistema politico italiano. Infatti, una forte linea di
continuit, scandita dal conteggio stesso delle legislature, lega il breve periodo di parlamentarismo sabaudo al sessantennio del parlamentarismo italiano (1861-1924), durante il quale si ebbe certo una graduale trasformazione dellistituzione legislativa, ma senza alcun emendamento al testo costituzionale. Come gi anticipato, si pu concepire tale periodo come un lungo passaggio dalla monarchia costituzionale a un vero sistema di governo parlamentare, purtroppo sfociato nella crisi e nella svolta autoritaria del fascismo.
Alcuni caratteri originali del parlamento prerepubblicano risultano utili per spiegare levoluzione di tale istituzione e quindi la trasformazione del sistema politico durante la sua prima fase di democratizzazione. In primo luogo, si trattava di un parlamento complesso-, un bicameralismo con alcuni tratti tradizionali e altri tipici del parlamentarismo costituzionale, che i flessibili principi costituzionali dello Statuto rendevano piuttosto malleabile. Secondo lo Statuto (box 6.1), il potere legislativo apparteneva al re e alle due camere, senza particolari riserve per la Camera, elettiva, o per il Senato, di nomina regia. Nella pratica, si determin tuttavia un lento processo di emancipazione della camera elettiva, che port allintroduzione di un rapporto di fiducia con il governo, formalizzato durante let giolittiana, e poi alla costituzione di un vero e proprio pluralismo organizzato dei partiti parlamentari, costituiti in gruppi dopo lintroduzione del sistema proporzionale nel 1919.
In secondo luogo, la camera bassa era la fotografia del solido legame territoriale tra eletti ed elettorato. Un legame costruito sulla presenza predominante dei notabili, figure che grazie al proprio prestigio e alla rete di relazioni di cui disponevano potevano agevolmente controllare i ristretti gruppi sociali che costituivano lelettorato. Il sistema elettorale basato sui collegi (cfr. cap. 4), unitamente al basso livello di inclusione che caratterizz fino al 1913 il corpo elettorale, favoriva tale territorializzazione. Il ceto parlamentare che veniva espresso da questo insieme di norme e prassi era dunque una coalizione di notabili Farneti 1979, con caratteristiche sociali e occupazionali differenziate a seconda della regione di origine, ma che facevano convergere le proprie preferenze su una grande formazione centrale, non organizzata come un partito e piuttosto flessibile nella sua composizione, che esprimeva sostegno al governo. Dal grande centro dei ministeriali uscirono infatti tutti i protagonisti della politica italiana fin dagli anni 80 del XIX secolo, quando si impose la pratica del trasformismo mettendo fine alla netta contrapposizione tra destra e sinistra liberale.
La nozione di trasformismo Rogari 1998, poi adattata e riutilizzata in modo ricorrente in contesti storici diversi, si riferisce a una strategia di costruzione delle coalizioni che si basava sullinclusione individuale, la pi vasta possibile, di personalit provenienti dai diversi schieramenti, territori e frazioni parla-mentari. La convergenza delllite politica, in un paese certamente connotato da unevidente disomogeneit culturale, veniva dunque assicurata da una pratica di governo ampiamente inclusiva. Questo avrebbe per inevitabilmente determinato anche laffermarsi allinterno del parlamento (e pi in generale nelle istituzioni di governo) di un modus operandi caratterizzato dagli scambi
personali tra gli esponenti del ceto politico. A tale logica non si sottrassero del tutto neanche esponenti della cosiddetta estrema, i repubblicani e i democratici radicali eletti in parlamento, sia pure in numero assai ridotto, fin dalle prime legislature unitarie, e in qualche misura neanche gli stessi socialisti, presenti sulla scena parlamentare a partire dallultimo decennio del XIX secolo. I costi politici di tale pratica furono presto evidenti: in primo luogo, limpossibilit di alternare al governo due o pi proposte diverse tra loro e, pi in generale, la mancata realizzazione di quel principio democratico per cui, con il passare del tempo, gli uni sostituiscono gli altri sfidandoli in una gara per la guida del paese LaPalombara 1987.
In terzo luogo, il parlamentarismo prerepubblicano era caratterizzato da uno sviluppo organizzativo lento e incerto delle camere. Le procedure legislative e le altre funzioni parlamentari furono inizialmente regolate in modo impreciso e lasciate allinventiva dei parlamentari. Le articolazioni parlamentari che avevano il compito di monitorare le proposte (gli uffici) si dimostrarono inefficaci, e non vi fu, per almeno un trentennio, lo sviluppo di un adeguato corpo di funzionari parlamentari esperti nelluso delle procedure. Finalmente, allinizio del XX secolo furono varati dei regolamenti parlamentari, e nel 1907 fu creata la segreteria generale della Camera dei deputati, un elemento cruciale di istituzionalizzazione del parlamento. Ci nonostante, lo staff e il bilancio del parlamento, e in particolare della camera bassa, che si avviava a essere il vero elemento di legittimit democratica del sistema, restavano ancora largamente sottodimensionati.
Nonostante la sua debolezza strutturale, il parlamento italiano conobbe, nei suoi primi sessantanni di vita, una crescita istituzionale non indifferente. In particolare, si deve ricordare la crescente stabilizzazione di unlite politica che gradualmente si impose acquistando un notevole grado di professiona- lizzazione Cotta, Mastropaolo e Verzichelli 2000. La parlamentarizzazione dei nuovi partiti di massa, iniziata nellet giolittiana e poi impostasi prepo-tentemente con ladozione nel 1919 del sistema elettorale proporzionale, e il potenziamento, almeno sul piano della prassi, delle prerogative della camera elettiva costituirono gli altri elementi fondamentali di questo sviluppo.
Lo stadio finale di questa evoluzione storica fu aperto dalla lunga legislatura 1913-1919, la prima eletta a suffragio universale maschile. Alla fine di quella legislatura, gli effetti della lunga esperienza bellica e la complessa situazione politica venutasi a creare alla fine della guerra stessa, avevano reso molto pi debole la gi frammentata lite liberale, che si mostr divisa e incapace di costruire coalizioni robuste con le altre forze democratiche. La scelta del pro-porzionale fu una delle componenti della strategia dei leader dellepoca, tesa a includere nel sistema le nuove forze e a rendere pi moderna la democrazia parlamentare, ma anche a garantire la sopravvivenza delle forze politiche in declino. Conseguentemente a quella scelta, giunse la ridefinizione organizzativa della camera bassa, che si dava un nuovo regolamento e formalizzava con listituzione dei gruppi parlamentari lesistenza di articolazioni partitiche interne.
BOX 6.1.
Lo sviluppo del parlamento unitario in Italia
1848 Re Carlo Alberto di Savoia concede la carta costituzionale (Statuto albertin). La costituzione istituisce un parlamento bicamerale, con una camera elettiva e una di nomina regia
1861 Inizia la prima legislatura dello stato unitario (denominata ottava legislatura costituzionale, continuando la numerazione del parlamento sabaudo)
1882 Un sistema elettorale maggioritario con collegi plurinominali sostituisce quello con collegi uninominali
1882 Primo allargamento del corpo elettorale, dal 2,2 all8,1% della popolazione
1892 Tornano i collegi uninominali con ballottaggio
1901 Approvato il regolamento della Camera dei deputati
1906 Si avvia alla Camera la prassi del voto di fiducia inaugurale dei governi
1913 Prima applicazione del suffragio universale maschile
1919 Introduzione del sistema elettorale proporzionale
1920 Introduzione dei gruppi parlamentari e di un nuovo regolamento alla Camera
Il tentativo di traghettare il sistema verso una moderna democrazia parlamentare era per destinato a fallire (cfr. cap. 2). Limpossibilit di una coalizione democratica stabile tra liberali, socialisti riformisti e popolari consent la presa del potere dallinterno di Mussolini, nellottobre del 1922. In quella data cominciava la lenta agonia del parlamento italiano, che avrebbe dapprima condotto alladozione di un sistema elettorale favorevole al partito di governo (1924) e poi, dopo le elezioni dello stesso anno, allisolamento delle oramai indebolite opposizioni (la fase della secessione dellAventino) e alla costruzione del regime autoritario. Un regime che, senza cancellare la flessibile lettera costituzionale, avrebbe comunque spazzato via la Camera bassa, sostituita pochi anni dopo dalla Camera dei fasci e delle corporazioni, e fascistizzato il Senato regio, che rimaneva in carica senza tuttavia esercitare alcun ruolo nel sistema politico.
1.2. Rinascita del parlamento
Sebbene la transizione alla nuova democrazia fosse iniziata gi il 25 luglio del 1943, quando il Gran consiglio del fascismo sfiduci Benito Mussolini, la lunga fase bellica, loccupazione nazifascista nel Nord, e poi, dopo la liberazione, lesigenza di rifondare limpianto costituzionale e istituzionale resero impossibile il ritorno immediato di un vero parlamento.
La prima assemblea di rappresentanti delle forze politiche protagoniste della resistenza (la Consulta nazionale) fu nominata subito dopo la liberazione (aprile 1945), mentre nel 1946 fu possibile eleggere, per la prima volta a suffragio universale maschile e femminile, VAssemblea costituente. Dopo unesperienza
autoritaria cos lunga, tutte le forze politiche concordarono sulla necessit di porre una forte enfasi sullimportanza simbolica e sul ruolo sostanziale dellistituzione rappresentativa. La grande prova di partecipazione riservata dagli italiani ai primi eventi elettorali della nuova stagione politica (lelezione dellAssemblea costituente, contestuale al referendum istituzionale del 1946, ed anche un primo importante http://datasprint.eu/it/estrazione-dati/ - estrazione dati - turno di elezioni locali in quello stesso anno) conferm la grande aspettativa riposta dalla cittadinanza nel parlamento e in generale nelle istituzioni rappresentative.
In conseguenza delle eredit culturali, ma anche in virt delle nuove aspetta-tive, il parlamento repubblicano disegnato dai costituenti diventava lorgano pi celebrato del nuovo quadro istituzionale. Con uno scarto netto rispetto allordinamento dello Statuto, il parlamento assumeva una solenne centralit nel testo costituzionale, e soprattutto ottenne il riconoscimento di unampia serie di facolt, dai classici poteri legislativi a nuove e cruciali funzioni di controllo e investigazione.
La struttura del parlamento del 1948 costituisce un esempio nitido di bicame-ralismo ridondante, dotato di poteri equivalenti e di una composizione politica simmetrica. Camera dei deputati e Senato esercitano le proprie funzioni in piena parit di diritti. Inoltre, la natura proporzionale dei due sistemi elettorali adottati nel 1948 determinava un sostanziale equilibrio nella pluralit delle posizioni espresse nelle camere, anche grazie alle dimensioni ampie della seconda camera, composta da 315 senatori elettivi, oltre che dai senatori a vita (gli ex presidenti della Repubblica e un piccolo numero di personalit, fino a cinque, nominate dal presidente della Repubblica per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario).
Anche le articolazioni interne delle camere sono sostanzialmente simmetriche. Variazioni nello svolgimento delle procedure sono possibili, essendo ogni camera autonoma nel fissare le proprie. Tuttavia, fin dai primordi dellesperienza repubblicana, Camera e Senato hanno generalmente condiviso il modus operandi. Almeno quattro elementi devono essere menzionati sotto questo profilo.
1. La crescita parallela delle commissioni legislative permanenti nelle due camere, con una distribuzione simile delle competenze sostantive. Oggi vi sono 14 commissioni permanenti sia alla Camera che al Senato, che coprono grosso modo gli stessi settori legislativi (tab. 6.1). Inoltre, fin dalle prime legislature repubblicane stata utilizzata la facolt di formare commissioni bicamerali di inchiesta o speciali, una prassi che ha rafforzato la percezione di pari dignit delle due camere.
2. I termini di durata della legislatura sono stati anchessi armonizzati. Durante le prime legislature ci avvenuto per prassi, con lo scioglimento anticipato del Senato che si sovrapponeva al rinnovo naturale della Camera. La riforma costituzionale del 1963 ha definitivamente parificato la scadenza naturale delle camere, fissandola in cinque anni. Da allora, tutte le volte che si proceduto allo scioglimento anticipato (cosa accaduta continuativamente dal 1972 al 1992) entrambe le camere sono state sciolte, nonostante lart. 88 della costituzione preveda anche lo scioglimento di una sola camera.
TAB. 6.1. Le articolazioni interne della Camera e del Senato (2011)
CAMERA
UFFICIOCONSIGUO DI PRESIDENZA
1 Presidente 1 Presidente
4 Vicepresidenti 4 Vicepresidenti
3 Questori 3 Questori
12 Segretari 12 Segretari
CONFERENZA DEI CAPIGRUPPO
Pres. Camera + pres.8 gruppi
Pres. Senato + pres. 7 gruppi
COMMISSIONI LEGISLATIVE PERMANENTI
Affari costituzionali,
della presidenza del Consiglio e interni 1 Affari costituzionali
Giustizia II Giustizia
Affari esteri e comunitari Ili Affari esteri, emigrazione
Difesa IV Difesa
Bilancio, tesoro e programmazione V Bilancio
Finanze VI Finanze e tesoro
Cultura, scienza e istruzione VII Istruzione pubblica, beni culturali
Ambiente, territorio e lavori pubblici Vili Lavori pubblici,comunicazioni
Trasporti, poste e telecomunicazioni IX Agricoltura e produzioni agro-alimentari
Attivit produttive, commercio e turismo X Industria, commercio, turismo
Lavoro pubblico e privato XI Lavoro, previdenza sociale
Affari sociali XII Igiene e sanit
Agricoltura XIII Territorio,ambiente, beni culturali
Politiche dell'Unione Europea XIV Politiche dell'Unione Europea
Giunta per il regolamento Giunta per le elezioni
Giunta per le autorizzazioni GIUNTE Giunta per il regolamento Giunta per le elezioni e le immunit parlamentari
Commissione biblioteca e archivio storico
ALTRE COMMISSIONI
Commissioni speciali Commissioni speciali
Commissioni d'inchiesta Commissioni d'inchiesta
Comitato per la legislazione
Commissioni bicamerali previste da leggi costituzionali
Commissioni bicamerali di indirizzo vigilanza e controllo
Commissioni bicamerali d'inchiesta
3. La struttura al vertice delle camere ( Ufficio di presidenza) anchessa simile, con un presidente in carica per lintera legislatura, fiancheggiato da alcuni vicepresidenti, oltre che dai segretari e dai questori. Simili sono le regole di elezione di queste cariche e simili, tutto sommato, anche i poteri, che hanno avuto unevoluzione parallela lungo i decenni repubblicani (cfr. infra). Una analoga struttura di vertice viene replicata anche per ogni commissione e per ogni giunta.
4. Infine, la struttura amministrativa delle camere, il loro disegno organizzativo e i profili prevalenti dei loro funzionari sono identici. Ci troviamo di fronte alla classica struttura a clessidra De Micheli e Verzichelli 2004, con al centro la prestigiosa segreteria generale, che collega lapparato politico a quello amministrativo. Questultimo si compone oggi di servizi parlamentari, divisi a loro volta in uffici. La differenza in termini di ampiezza delle strutture
(dovuta alle dimensioni ridotte del Senato) non sortisce effetti particolarmente rilevanti, anche perch le funzioni della burocrazia parlamentare, in particolare lassistenza tecnica ai legislatori, vengono coordinate tra i due rami parlamentari.
1.3.1 poteri del parlamento repubblicano
Veniamo ai poteri del parlamento repubblicano (box 6.2). Il primo richiamo della costituzione concerne ovviamente il potere legislativo, al quale daremo opportuno risalto pi avanti. Un secondo gruppo di poteri ha invece a che vedere con il controllo dellesecutivo: accanto al voto inaugurale di fiducia, che prerogativa di entrambe le camere, la costituzione fornisce, direttamente o indirettamente, unampia gamma di strumenti per sanzionare o verificare lazione dellesecutivo Verzichelli 2003. Lo strumento pi forte quello estremo della mozione di sfiducia contro lintero Consiglio dei ministri, o anche la mozione individuale di sfiducia contro un ministro. A questi strumenti si devono aggiungere la facolt di esaminare petizioni popolari e di sviluppare inchieste conferendo alle apposite commissioni poteri investigativi pari a quelli della magistratura. Anche lanalisi approfondita e il voto sui documenti di bilancio costituiscono una forma di controllo parlamentare su una delle pi importanti prerogative del governo, quella di produrre la base degli strumenti legislativi ricorrenti che formano il processo di bilancio (cfr. infra).
Accanto